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大清帝国-第174部分
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过去几年，虽然国家的主旋律是与英法围绕越南和缅甸的战争，但方怀也干成了一件大事，那就是完成了中国近代历史上第一次国情普查。在这之前，中国的国情反馈还停留在旧有的体系上面，这显然不适应工商领域已经大大扩展的新社会形式。经过讲明，绝不追求过往责任，一切情况从谨从实奏报，如果弄虚作假，将来下达指标，完不成的便要从严从重处罚，而之后方怀又几番下旨核查，在光绪十二年（1886）终于得出一份相对真实的国情和国家政策提供了有力的数据，指明国家前进的方向。
光绪十二年十月，在方怀的要求下，以奕为首的内阁递上了《统筹规划五年邹议折》，虽然新政在方怀的潜移默化下已经实施了好几年，但真正作为文献、系统地出现，这是第一次。后世的史学家，也把这道涉及政治、经济、军事、文化等各领域的奏折作为“光绪改革”的起始文献，虽然它只能算作一篇五年计划。从这一年起，中国正式进入了“光绪新政”时期。
而这道奏折的第一项便是教育。
在光绪九年于广东、福建、江苏、浙江四省推行六年义务教育之后，去年又在山东、湖南、湖北、四川、江西、山西、直隶、奉天八省推广开来。识字率由过去的不到4上升到12，以现在4。5的人口基数来说，三年间，大清完成了四千万人口的教育，这实在是个了不起的成就。不过，这些接受教育的人口里大多数是八至十四岁的童生，所以教育对社会生产力的推动一时还无从体现，而且大清的**文盲率实在太高，基数也太大，这都是制约社会经济发展的因素。
所以第一个五年计划，除了巩固并推行六年义务教育，像明年光绪十三年，接受六年义务的省份将再扩大九个省，分别是：越南、越北、缅甸、台湾、河南、山西、陕西、吉林和黑龙江，还有就是降低**的文盲比例。这个方怀打算靠青儒会来推行，借机也可以扩大青儒会的群众基础和影响力。
方怀的计划是，通过这五年时间，把识字率提高到30％本完成在全国所有省份内的基础义务教育普及。为此，他甚至强硬地把教育经费占国家财政支出的比例提高到20％以上，并且硬性不管出现什么情况。教育支出都不能低于这个比例。而地方省、府、县各级财政也都必须严格按照这个比例执行，吏部将把教育推行列入官员的考核范围内。
在加大教育投入方面，方怀还想到了后世地一些方法。像建立非义务教育成本分担机制及贷款机制；重构税种，征收教育税；发行教育彩票；发展各类民办学校和私立学校。方怀打算采取的是第一条和第四条。当然这并不是说第二条和第三条措施不好。
征收教育税这在西方早已有之，像美国有28个州设教育开税种少的有12种，多的设几种源。这不仅有利于足额征收教育费用，而且有利于教育经费的逐年稳定增长。但在中国。几千年私有制文化的熏陶下，百姓对税没有多高的认识，在他们看来，轻徭薄赋的就是仁君。征收重税的就是暴君，要想改变对税地错误认识，决不是一天两天的事情。而在中国，要想维持国家的凝聚力。统治者的个人声望是一件很重要地事情，尤其是人民已经开始觉醒的时候，方怀并不打算为了教育税而破坏好不容易重新建立起来的政府形象。
同理，发行教育彩票暂时也只可能是镜中影、水中月的事情。虽在整个国家教育投入不足而财政压力又很大地背景下，发行教育彩票是一条可行的投入渠道。像后世英国每周彩票售额已达1亿英磅，美国仅德克萨斯州的年彩票销售就达到32亿美元。美国有13个州部分或全部把票收入投入到教育中。加利弗尼亚1美元的彩票就有34分用于教育。发行专门地教育彩票。能更好地吸收利用社会闲散资金。发展教育事业。是远比那种希望工程
的筹资方式。但恰恰就是这样，在西方人眼里非常在中国却没有实施地可能，这是由中国地伦理道德风气决定地。方怀可以想象如果在中国推行了彩票，那些正愁无处发泄的老夫子会说些什么，甚至会因此扯出新政地其他问题，最终引起思想领域的一场论战。中国人其实最怕的就是思想混乱。
所以方怀只能把扩大教育投入的希望寄托在另外两条措施上，好在这两条都十分切合中国的国情。
建立非义务教育成本分担机制及贷款机制，就是国家把主要的投入放在义务教育上，而非义务教育在明确国家担负一定培养费用的情况下，按照“谁受益，谁承担”和成本分担的原则进行收费。
考虑到高等教育成本甚高，保证受教育机会平等原则及百姓的实际承受能力，最后方怀把大学的学杂费定在了占培养一个学生总经费成本的5o％～65％这个范围内。对于特别困难者，国家通过建立学生代款、奖学金等多元化资助体系保障有才华但家境困难的学生顺利完成学业。这正是国际惯例。如美国执行“学费折扣”，对那些不能负担全部教育费用的学生提供教育资助。澳大利亚从1989年开始正式实施‘高等教育献方案‘的学生资助政策和澳学助学金。
其二就是，大力发展各类民办学校和私立学校。这在拥有无数私塾的中国，本身就已经具备了社会意识基础。为此，方怀还专门考虑为兴办私学的乡绅富户颁发一定的荣誉。
除了加大教育方面的投入，教育的规划也是这次五年计划的重中之重。
首先，是确定教育经费分配的问题。一般来说，国际上教育经费分配的变化是与经济、教育发展变化相适应的。经济、教育发展水平较低的国家，以义务教育（一般指初等教育和中等教育的初中阶段）为重心，随着经济的发展，逐步转向发展中等和高等教育，教育经费分配也相应调整。曾满超在《发展中国家教育成本研究》中指出：“发展中国家初等教育公共经费占整个经费的一半，中等教育占15。这种公共教育经费的分配情形是稳定国家投资主要用于普及义务教育，年义务教育占总经费的59％，开设私立学校。集聚民间财力加以实现。这对一切教育经费短缺而又奉行“追赶战略”的中国来说，不无参考意义。
自亲政以来，方怀对教育方面地投入，主要集中在建设大学上面。这种“精英教育”与方怀迅速聚拢一批有用之才，以进行社会经济政治改革的愿望是分不开的。不过受到方怀重用的容闳对这样的教育政策很不以为然，在他看来，这样或许能很快把一些接受过教育的人转变成新式人才，但没有基础教育，就等于断绝了这些人才的源头。这无异于拔苗助长，最终也会得不偿失。
所以在他的主持下，礼部拿出的教育方案，把六年义务教育列为教育经费投入地“重中之重”。教育经费应向义务教育倾斜。进一步强化政府在义务教育经费负担方面的责任和行为。户部财政应加大对农村义务教育的扶植力度。既要提高义务教育在总教育经费的比例，也要提高学生平均经费水平。
最后，这份计划定下初等教育占总教育经费地70％左右，非义务教育阶段的经费。逐步建立政府、社会、家庭、个人合理分担的机制。高等教育扩大学生、家长，对教育成本的分担力度，增大高校自筹经费地比例。
其次，是提高教育经费的使用效率的问题。
这份计划中提出。朝廷应该加强对教育的干涉，合理规划大学、府学、县学地规模，布局和教育结构。建立规模适当。布局合理。层次结构，专业比例合理的教育组织系统。建立健全教育经费的监督机构。强化监督职能，杜绝教育经费地贪污、挪用、浪费，并对仪器设备使用情况进行检查，使教育经费财尽其用，物尽其功。
进一步加强学校地财务管理，合理编制预算和科学配置学校资源。对于学校公用地图书、仪器设备全校统一的规划，统筹配置，改变按院系、按层次重复设置地情况。容在下面的学校转了一圈后就发现，几乎每个大学都有几个到十几个院系，每个院系13资料室，管理员16个，如果废除，并到校图书馆，则每个大学会有20～5o间房子腾出来，人员可减少20100人，图书的重复购买也能减少，提高使用效率。仅此一项，就能节约一大笔经费。把庞大的后勤部门独立出去，社会化，大大地减少非专任教师的比重。
同时，容闳这位耶鲁大学的高材生还把中国的大学与美国的大学作了详细对比。发现不止生源、师资力量、教学环境落后于美国，师生比例上也有很大的区别。中国的高校规模较小，师生比较高。高校师生比例为一比八，也就是说一个老师只用带八个学生，而在美国一个高校老师平均要带十九个学生。这也是容闳降低对高等教育投入，把钱用在义务教育上的依据之一，在他看来，现在的各大学仍然是在浪费资源，即便要扩大高等教育的规模，现在这么多大学也足够了。
最后一条，加强教育法制建设是方怀自己加上去的，纵观后世50年的教育发展史及借鉴国外经验，教育经费应单独立法。
日本后世实行教育财政体制的最大特点是以法律为依据。通过制定和实施财政法、地方财政法、地方交纳税法、义务教育费国库负担法、市村学校职员工资负担法、公立高级中学危房建
促进临时措施法、公立养护学校整备特别措施法以及体化的法规、法令和实施规则等，明确规定教育经费的来源、使用、分配等；确定国家、都道府县、市村三级教育财政机构的主要要事务和职责。
所以这份计划中还有在五年内制定出一部《教育经费法》的内容。这部法律将规范教育经费的来源、分配、使用、管理、监督。用法律的形式保证政府在教育投资上的主体地位和主导作用，将各级政府的支出项目、比例标准及拨款程序和方式等进一步明确和固定。通过法律保障解决教育经费增加投入比例问题，明确规定朝廷、省级、府级、县级财政支出中教育经费应占的比例；落实教师地位、医疗待遇、工作生活条件、校舍改造、办学公用经费与仪器图书购置等主要费用的来源渠道。同时，对教育经费项目地概念和计算方法加以规范。通过立法。确保礼部教化司及各府县道学财权和事权相统一，同时加大执法力度，强化监督职能，对违法的贪官墨吏严惩不怠。
如果第一项是出自方怀重视教育的本愿，而儒学精通的内阁官员也都能接受的话，第二项无疑就是军事规划。
光绪七年以来，军事上的投入就占到了大清财政收入40以上，这在世界任何一个国家都是罕见的，就算那个与大清一衣带水、整条叫嚣着穷兵黩武的“邻邦”也没有达到这个比例。还有就是现在险峻地国际形势。方怀手下这些内阁大臣人品道德各异，也不排除有私心的，但论起能力都可谓是一时之选，尤
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