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中国通史-第1562部分
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在“训政”时期南京国民政府先从国家根本法的高度将国民党一党专政法制化中央政治会议成为事实上的最高立法机关。国民党中执会常务委员会第172次会议于1928年1o月3日通过的《训政纲领》宣布：（1）“中华民国于训政期间由中国国民党全国代表大会、国民大会领导国民行使政权。”“中国国民党全国代表大会闭会时以政权付托国民党中央执行委员会执行之。”（2）“依照总理建国大纲所定选举、罢免、创制、复决四种政权应训练国民逐渐推行”；“治权之行政、立法、司法、考试、监察五项付托于国民政府总揽而执行之”。（3）“指导监督国民政府重大国务之施行”“中华民国国民政府组织法之修正及解释”由国民党中央执行委员会政治会议执行。中央政治会议的职权由决定政治方针展为指导重大国务1o月8日颁布的五院制《中华民国国民政府组织法》就是依据这个纲领制定的。1929年3月21日国民党第三次全国代表大会通过《确定训政时期党、政府、人民行使政权、治权之分际及方略案》规定：中央政治会议在决定训政大计指导政府上对国民党中央执行委员会负责；国民政府在实施训政计划与方案上对中央政治会议负责；国民党最高权力机关于必要时得就人民之集会、结社、言论、出版等自由权在法律范围内加以限制。根据这项决议案国民政府于7月布命令：“中国国民党根据以党治国之原则不许其他政党在中国境内有所活动。”1为了把国民党的一党专政法制化国民政府又于1931年5月召集国民会议并于5月5日以国1《中华民国国民政府公报》第222号1929年7月。
民会议名义通过了《中华民国训政时期约法》。这部约法共8章89条照抄了《训政纲领》的主要内容但关于中央政治会议的规定没有收录在内。中央政治会议的组成和职掌曾经有过一些变更。国民党三届三中全会于193o年3月4日通过的《修正中央执行委员会政治会议条例案》规定：“政治会议为全国实行训政之最高指导机关对于中央执行委员会负其责任。”“政治会议委员由中央执行委员会就中央执行委员、中央监察委员中推定之。”“政治会议委员之名额不得过中央执行委员、中央监察委员总数之半数。政治会议得设候补委员但其名额不得过委员名额三分之一。”政治会议讨论及决议的事项包括：建国纲领立法原则施政方针军事大计财政计划国民政府主席及委员、各院院长、副院长及委员和特任特派官吏的人选。“政治会议之决议直接交由国民政府执行。”中央政治会议下设政治组、经济组、外交组、财政组、教育组及其他专门组每组有委员5至9人分别担任审查与设计事宜。其人选从政治会议委员及不担任政治会议委员的中央执行委员、中央监察委员中推定。国民党五届一中全会于1935年12月6日通过的《中央执行委员会组织大纲案》规定：“中央执行委员会设政治委员会由中央执行委员会就中央执行委员、中央监察委员中推定主席1人、副主席1人、委员19至25人组织之为政治之最高指导机关对中央执行委员会负其责任。”此后的中央政治会议即中央政治委员会会议。中央政治委员会下设法制、内政、经济、教育、土地、交通等专门委员会各设委员9至15人由中央执行委员、监察委员及对专门委员会主管事项有专门研究的国民党党员充任。
立法院国民党中央政治会议不直接布命令及处理政务在五院制下立法院负责把国民党中央政治会议决定的立法原则制定为具体的法律条文并完成立法程序是国民政府名义上的最高立法机关。1928年1o月8日公布的《国民政府组织法》规定：立法院设院长、副院长各1人委员49至99人由立法院长提请国民政府任命；立法院正副院长和委员合组立法院会议议决法律案、预算案、大赦案、宣战案、媾和案、条约案及其他重要国际事项；立法院会议以院长为主席立法委员不得兼任中央政府、方政府各机关的事务官。同年11月13日国民政府公布的《立法院议事规则》规定：“中央政治会议交议之事件只得为内容之审议。”1928年12月5日立法院正式成立胡汉民任院长有立法委员49人。1931年12月3o日修订公布的《国民政府组织法》对立法院的组成进行了调整规定：立法院设委员5o至1oo人其中半数由法定人民团体选举；立法委员任期2年可以连任但不得兼任其他官职；立法院会议开会时各院院长及各部部长、各委员会委员长得列席说明；在宪法颁布以前立法院对国民党中央执行委员会负责。立法院不同于西方国家的国会它不是真正的立法机关也不是民意代表机关按规定立法委员有半数应由法定人民团体选举产生但是这种选举一直到抗日战争胜利也没有进行。
立法院的职权主要是完成立法。什么是法？《法规制定标准法》解释说：“凡法津案由立法院三读会之程序通过、经国民政府公布者定名为法。”1根据《立法程序纲领》提交立法院审议的法律案有四种情况：国民党中央政治会议交议的国民政府交议的行政院、司法院、考试院、监察院移送审议的立法委员联名提出的。立法委员联名提出议案须有5人以上联署；各院移送审议的提案内容都是关于其所属部会及行政院所属省市政府主管事项经该院核定后以该院名义提交立法院审议；五院以外国民政府直辖各机关主管事项的法律案经国民政府核定后以国民政府名义交立法院审议。其中国民党中央政治会议提出的法律案由其自定原则；国民政府和所属各院及立法委员联名提出的法律案由各该机关拟定原则草案送中央政治会议决定；各部会及行政院所属省市政府或国民政府直辖机关提出的法律案由移送提案的主管机关审定原则草案送中央政治会议决定。立法院审议法律案时须开“三读会”然后付表决。“对于中央政治会议所定之原则不得变更但立法院有（不同）意见时得陈述意见于政治会议”由中央政治会议决定是否变更立法原则。“立法院会议通过之法律案在国民政府未公布以前中央政治会议认为有修正之必要时得以决议案交立法院依据（决议）修正之。”1除了完成立法以外立法院还有权议决预算案、大赦案、宣战案、媾和案、条约案及其他重要国际事项对于本院议决案的执行可以向国民政府其他各院及行政院各部会提出质询和质问。国民党四届一中全会在1931年12月26日修订《国民政府组织法》时删去了立法院对于条约案的议决权。此后各项涉外条约不再经立法院审议改由中央政治会议决定后直接交行政院执行。南京国民政府与日本政府签订的《淞沪停战协定》（1932年5月）、《塘沽协定》（1933年5月）均未经立法院审议。
立法院以会议形式进行立法工作在院内设立常设委员会和特别委员会。常设委员会履行经常性的立法职权有法制、外交、财政、经济、军事5个委员会。各委员会均设委员长1人委员若干人委员长由立法院长指定委员由立法委员分任。特别委员会履行特定的立法职权为了起草民法、商法、自治法、劳工法、土地法立法院都设立过特别委员会。这些特别委员会因事而设事后即撤。例如为了起草宪法草案立法院曾于1933年11《法规制定标准法》（1929年5月14日）参见商务印书馆编辑《中华民国现行法规大全》商务印书馆1934年版第1o99页。
1《立法程序纲领》（1933年4月2o日）参见商务印书馆编辑《中华民国现行法规大全》商务印书馆1934年版第11oo页。
月2o日设立宪法草案起草委员会。在当时的立法院长孙科主持下历时一年余到1934年2月23日完成《中华民国宪法草案初稿》宪法草案起草委员会便结束了工作。立法院随即设立由36名立法委员参加的“宪法草案初稿审查委员会”经过研究写出《中华民国宪法草案初稿修正案》。同年1o月16日这个宪法草案初稿修正案经过立法院三读通过送交国民党中央执行委员会审查。经过国民党四届五中全会、四届六中全会、第五次全国代表大会、五届一中全会的四次修订加上国民党中央执行委员会常务委员会的频繁审查和立法院两次奉命修改直到1936年5月1日《中华民国宪法草案》才在立法院完成立法程序。5月5日国民政府正式公布这就是五五宪草。五五宪草在修改过程中虽曾两次在报纸上公开征集意见但它的起草、修改、审查、通过都是国民党一党包办的宪草规定行政院正副院长及政务委员、司法院正副院长、考试院正副院长均由总统任免行政院对总统负责总统行使各项职权不受监察院、行政院制约。因此这是一部总统独裁制宪法草案。
国防最高会议、国防最高委员会抗日战争全面爆以后中央政治会议（中央政治委员会）的最高立法权相应地移交给国防最高会议。国防最高会议是国民党中央执行委员会常务委员会临时会议决定组建的全国国防最高决策机关对中央政治委员会负责。《国防最高会议组织条例》规定：“在作战期间关于党政军一切事项国防最高会议主席得不依平时程序以命令为便宜之措施。”11937年11月17月中央政治委员会停止开会其职权由国防最高会议代行。
1939年1月28日国民党五届五中全会决定：设置国防最高委员会代替原来的国防最高会议统一党政军之指挥并代行中央政治委员会的职权。《国防最高委员会组织大纲》也赋予委员长以紧急命令权并取消了“在作战期间”的限制。国防最高委员会在战时自行制定了多项法令除了法与条例以外还有规程、章程、规则、通则、准则、细则、大纲、纲要、标准、办法等多种名目命令与法律、命令与条例、法律与条例、法律与规则经常生抵触。这些法令多数根本不经立法院通过直接交国民政府公布有的事后交立法院按原文通过有的由国防最高委员会制定原则交立法院限期签注意见再由国防最高委员会作出决定。
立法院名义上具有的最高立法权在战时受到排斥。为了划清国防最高委员会与立法院在立法方面的权限蒋介石命令国防最高委员会所属的中央设计局、党政工作考核委员会召集有关人员研究制定了《国防最高委员会与立1《国防最高会议组织条例》（1937年8月12日）参见蒋纬国主编《国民革命战史第三部：抗日御侮》第3卷台湾黎明文化事业公司1979年版第23页。
法院关系之调整办法》1942年2月24日以立法院训令形式公布。调整办法规定：（1）国防最高委员会决定的立法原则立法院如有（不同）意见应尽向国防最高委员会陈述。（2）法律案如无紧急或特殊情形及《国防最高委员会组织大纲》规定的紧急命令事实仍应交立法院审议；关于前项紧急或特殊情形应由提案机关以书面详述理由呈请国防最高委员会核定。（3）国民政府依照国防最高委员会决定公布的法令应令知立法院立法院对于此项法令毋庸再行审议
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