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　　　　（四）特别行政区机关1913年1月北洋政府正式确定在全国实行省、道、县三级政权的同时11月又确定在一些地区实行特别行政区制。所谓特别行政区是指一些边疆和京师地区。当时增设的特别行政区有：热河、绥远、察哈尔、川边和京兆地方其余如蒙古、西藏等地区仍然保持清朝旧制。增设的特别行政区其地位、性质与省相似或相同。

　　　　1。京兆特别行政区政府。

　　　　1913年1月8日北洋政府公布《划一现行顺天府属地方行政官厅组织令》。1914年5月袁世凯政府内务部呈准将较远的四县划归直隶省管辖确定顺天府所属为大兴、宛平、通县、良乡、固安、永清、安次（南东）、香河、三河、霸县、涿县、蓟县、昌平、武清、宝坻、顺义、密云、怀柔、房山、平谷等2o县并规定行政完全脱离直隶而独立。1o月又决定将顺天府划为中央所在地特别行政区称京兆。同时颁布《京兆尹官制》明确规定：特别行政区政府称京兆尹公署行政脑称京兆尹。

　　　　京兆尹公署采取分科办事办法下设内务、教育、实业等四科。后来增设财政分厅（1917年4月6日改称财政厅）管理区内财政事务。

　　　　京兆尹由中央政府直接任命管理本区巡防警备队颁行单行法规监督所属官吏以及中央政府特别委任监督区内特别事宜等等。

　　　　2。热、察、绥特别行政区政府。

　　　　热、察、绥三特别行政区在1914年7月6日未公布《都统府官制》以前仍沿用清末旧制。热河、察哈尔设都统绥远设绥远城将军管理军政和蒙旗事务。民政方面热河、察哈尔属直隶绥远则属山西。1913年5月曾在热河设立行政公署。《都统府官制》公布后按新制规定区别于省制采取军政合一的都统制。在这种制度下机关名称为都统府脑为都统。都统由中央直接任命总揽全区军政和民政。都统府由都统、参谋长、参谋、副官、书记官组成下设总务、军务二处。此外还设有政务会议、财政分厅（1917年4月6日改为财政厅）其中热河、绥远两特别行政区还设审判处兼理司法。到了1928年以后三特别区正式建成热河、察哈尔、绥远三省分别成立省政府。

　　　　3。川边特别区政府。

　　　　川边特别区政府与热、察、绥三特别区政府有很大的不同设官分职也在不断变化。1912年8月为川边镇守使管理军事。1913年6月改为川边经略使管理行政。7月改为川边都督。1914年1月又改为川边镇守使管理军政和民政成为军政合一的制度。5月增设财政分厅由镇守使兼任厅长。1916年1月又将军政分开在镇守使署之外另设道尹公署专管民政同时将财政分厅划归道尹兼任。这样军政和民政虽然分开了但道尹和镇守使之间关系名义是平行实际上隶属于镇守使之下军政权力完全掌握在镇守使手里。为了使这一实际权力“合法”化以“川边情况特殊不宜实行军民分治”为由川边镇守使“特请适用特别区章程”。经北洋政府内务、财政、6军各部会商于1916年4月3日明确答复并规定“川边道尹隶属川边镇守使”从而使镇守使名正言顺地成为川边特别行政区的最高军政脑。

　　　　1925年2月川边特别行政区改名西康特别行政区撤销镇守使署另设西康屯垦使署兼管民政。1927年屯垦使署被刘文辉24军接管后又恢复旧制。1929年春成立西康政务委员会办理民财各政。1935年2月成立西康建省委员会经过3年多筹备1938年9月正式建成西康省成立省政府。

　　　　第十二章宪政第一节清末“预备立宪”

　　　　清廷“仿行宪政”始于光绪三十一年（19o5）派遣五大臣出洋考察到宣统三年（1911）爆武昌起义为止前后进行7年时间大致分为光绪末年和宣统年间两个阶段。在这两个阶段中主要围绕立宪派对宪政的要求和清廷对立宪的预备为中心进行的。

　　　　第一阶段：光绪三十一年至三十四年（19o5—19o8）

　　　　1。预备立宪诏旨的颁布。

　　　　光绪三十一年六月（19o5年7月）清廷下诏派载泽、戴鸿慈、徐世昌、端方、绍英等五大臣“分赴东西洋各国考求一切政治以期择善而从”1。后改派李盛铎、尚其享替代徐、绍二人出国。五大臣从11月出经过半年多时间走遍英、美、法、日、俄等国光绪三十二年（19o6）先后回国。他们向慈禧太后密陈“欲防革命舍立宪无他”实行“宪政”可使“皇位永固”、“外患渐轻”、“内乱可弭”；并且指出：“今日宣布立宪不过明示宗旨为立宪之预备至于实行之期原可宽立年限”1。这个假立宪建议颇为慈禧太后赏识她立即召开御前会议讨论众人一致认为这是一个巩固皇权、延缓统治的好办法清廷决定“仿行宪政”。

　　　　七月十三日（9月1日）清廷正式颁布“预备仿行宪政”谕旨。主要内容是：（1）“大权统一于朝廷庶政公诸舆论”这是清廷立宪的原则；（2）由于目前规制未备民智未开先从改革官制入手同时兴办各项有关事宜作为预备立宪的基础；（3）待数年后预备立宪粗具规模再定立宪实行期限。

　　　　2。立宪团体的成立。

　　　　清廷预备立宪诏书颁布后立宪派奔走相告额手称庆。为了促进宪政在海外的康有为把保皇会改为国民宪政会。光绪三十三年（19o7）梁启在日本东京成立“政闻社”在宣言中提出四大政纲：（1）实行国会制度建设责任政府；（2）厘订法律巩固司法权之独立；（3）确立地方自治正中央地方之权限；（4）慎重外交保持对等权利。并宣称：“政闻社所指之方法常以秩序的行动为正当之要求其对于皇室绝无干犯尊严之心其对于国家绝无扰紊治安之举！”2表示决心同清廷合作推行宪政。不久政闻社迁往上海。由于触怒了清朝统治集团光绪三十四年（19o8）被清廷下令查封。

　　　　与政闻社成立的同时国内立宪党人也加紧活动。光绪三十二年（19o6）1《光绪三十一年六月十四日派载泽等分赴东西洋考察政治谕》故宫博物院明清档案部编：《清末筹备立宪档案史料》上册中华书局1979年版第1页。

　　　　1载泽：《奏请宣布立宪密折》《辛亥革命》第4册上海人民出版社1957年版第28—29页。2《政闻社宣言》张枏、王忍之编：《辛亥革命前十年间时论选集》第2卷下册三联书店1963年版第1o6o—1o62、1o64页。

　　　　江浙一带的绅商郑孝胥、张謇、汤寿潜、朱福诜等联合组织“预备立宪公会”。随后汤化龙等在湖北成立“宪政筹备会”谭延辏У仍诤�南成立“宪政公会”丘逢甲等在广东成立“自治会”。他们认为实行君主立宪“可以安上全下国犹可国”1；并且断言：“吾国自强、不自强之机则断然取决于立宪”“宪政必立而吾国必强”“宪政必不立而吾国必亡”2。立宪团体的成立成为清末宪政运动的推动力量。

　　　　3。《宪法大纲》的颁布。

　　　　清廷预备立宪诏旨颁布后开始进行筹备宪政。光绪三十二年（19o6）派载泽等编纂官制；光绪三十三年（19o7）改考察政治馆为宪政编查馆；后又派汪大燮、达寿、于式枚等赴日、英、德等国考察宪政；派溥伦、孙家鼐等设资政院；下令各省筹设咨议局及预备设各府州县议事会等。在上述筹备中先从改革官制入手。在改革官制中清朝统治者采取加强皇权削弱各省督抚权力的方针从而加深了统治阶级内部的矛盾也引起资产阶级上层的不满。政闻社领导人徐佛苏给梁启信中指出：“政界事反动复反动竭数月之改革迄今仍是本来面目。军机处之名亦尚不改动礼部仍存留并立可叹政界之难望今可决断公一腔热血空洒云天诚伤心之事也。”1上海《南方日报》表文章抨击官制改革说：自从“法令既定诏敕所颁一仍政体之例有其绝对之效力窃恐日言预备而立宪之基终无由是；日言尔人以共守而无确切之证明则立宪之别卒无由定”2。为了缓和统治阶级内部矛盾平息立宪派的不满消弭革命风暴清廷不得不责成宪政编查馆草拟《议院选举法》和《宪法大纲》。立宪派虽觉得有了指望但又嫌步子太慢于是加紧展开促进宪政的活动。以张謇为的立宪派一面以预备立宪公会名义约请各省派代表齐集北京联合上书请求清廷开国会制定宪法；另一面联络清廷封疆大吏敦促政府从立宪。

　　　　这时以孙中山为的革命党人连续动多次起义各地人民反清斗争如火如荼立宪派要求宪政声浪越来越高加之清廷大员深恐民情激昂酿成革命也先后上书奏请立宪。清朝统治者不能不正视“国势阽危人心浮动内忧外患岌岌堪虞”的现实3被迫宣布实行宪政计划并让宪政编查馆加厘订《宪法大纲》声明在第九年（即1916年）将颁布宪法于1917年召开国会实施宪政。

　　　　光绪三十四年八月一日（19o8年8月27日）清廷正式颁布《宪法大纲》同时公布“逐年筹备事宜清单”4。大纲共计23条分为“君上大权”和“臣民权利义务”两部分。《宪法大纲》开宗明义写道：“大清皇帝统治大清帝国万世一系永永尊戴”“君上神圣尊严不可侵犯”。规定赋予皇帝的权力为：（1）钦定颁行法律及交议案之权；（2）召集、开闭、停展及解散议院之权；（3）设官制禄及黜陟百司之权；（4）统率6海军及1张孝若：《南通张季直先生传记·附年谱年表》卷下中华书局193o年版第58页。2《论立宪与外交之关系》张枏、王忍之编：《辛亥革命前十年间时论选集》第2卷下册第576、577页。

　　　　1《梁任公先生年谱长编》第214页。

　　　　2《东方杂志》第3年临时增刊《宪政初纲》第8页。

　　　　3《清朝续文献通考》卷394《宪政》二。

　　　　4筹备事宜清单共计92项。见故宫博物院明清档案部编：《清末筹备立宪档案史料》上册第61—67页。编定军制之权；（5）宣告戒严、命令及使命令之权；（6）爵赏及恩赦之权；（7）总揽司法之权；（8）宣战、讲和、订立条约及派遣使臣与认受使臣之权；（9）遇有紧急之事得代法律之诏令及以诏令限制臣民之自由等权力。对臣民权利义务名义上允许有言论、著作、出版、集会、结社等权利和自由实际上除当兵、纳税义务外对权利都作了种种限制甚至规定皇帝有权随时颁布诏令予以剥夺。

　　　　《宪法大纲》虽以日本明治维新时期颁布的宪法为蓝本但它删去了日本宪法中对天皇权力限制的条款。在编纂结构上“列（君上）大权事项以明君为臣纲之义。次列臣民权利义务事项以示民为邦本之义虽君民上下同处于法律范围之内而大权仍统于朝廷”1。所以大纲自始至终贯穿着“君为臣纲”、“皇权至高无上”的中心内容它与封建君主的体制没有什么不同只是用成文宪法的形式加以确认使之披上一件“合法”的外衣以示立宪政治。

　　　　第二阶段：光绪三十四年至宣统三年八月（19o8—1911年1o月）

　　　　在《宪法大纲》颁布不久光绪帝、慈禧太后先后死去不满三岁的溥仪“入承大统”光绪之弟、溥仪之父醇亲王载沣监国为摄政王。预备立宪进入第二阶段。载沣监国摄政后重申继续进行预备立宪。

　　　　1。咨议局的成立。

　　　　宣统帝继位后依照9年预备清单在次年成立各省咨议局。还在光绪三十三年（19o7）清廷就下诏